En el libro Organizarse para negociar la paz: Gobernanza de la paz negociada en Colombia, el profesor Germán Valencia analiza las instituciones gubernamentales que se han creado en el país desde 1981 y que han tenido como objetivo acercar, dialogar y negociar con actores armados.
Por: Juan Camilo Castañeda
Desde 1981 se han creado en Colombia 29 instituciones gubernamentales que han tenido la misión de negociar el fin del conflicto con actores armados. En los últimos 38 años se han desarrollado diez procesos de paz. Todos, menos el firmado en noviembre de 2016, han estado enfocados con el modelo de desarme, desmovilización y reincorporación. Conversamos con Germán Valencia sobre los aciertos y desaciertos de estas instituciones en dichas negociaciones y los aprendizajes que se aplicaron en la Mesa de Conversaciones de La Habana.
¿Históricamente, cómo se han terminado los conflictos en Colombia?
Nosotros hemos tenido cinco formas de terminar los conflictos armados. La primera es venciendo, sometiendo o eliminando al enemigo; la segunda es haciendo negociaciones de paz; la tercera es haciendo cierres del conflicto, es decir que se negocia un cese al fuego de hostilidades o una dejación de armas; y la otra forma de hacerlo es con la persistencia de los actores armados, pero sin que haya confrontación.
Sobre la primera forma, que es vencer en la guerra, hay que decir que casi todas las guerras del siglo XIX, a excepción de una en 1850, se terminaron a través de la victoria de un actor y ese ganador imponía las normas y estructuraba el poder. Pero a partir de 1900, con el cambio de una guerra de ejércitos a guerras más parecidas a la de guerrillas, no hubo ganadores y la única manera fue con un tratados de paz, como el de Neerlandia en 1902, que permitió finalizar la Guerra de los Mil días. Después, La Violencia se acaba con un pacto de paz, firmado en España y que conforma el Frente Nacional.
Su libro se centra en el análisis de las instituciones estatales que se crearon desde 1981 para negociar la paz ¿Cómo fue la organización del Estado para afrontar ese reto de terminar la guerra a través de una negociación?
En 1981, tras la toma de la embajada de República Dominicana, se le dio la posibilidad al gobierno de negociar. El presidente Julio César Turbay (1978 – 1982) creó la Comisión de Paz, primera institución de este tipo en Colombia. Su misión era asesorar en temas jurídicos para ayudar al presidente a tomar una decisión. De ahí se dieron amnistías, indultos y se permitió que las personas que se desmovilizaran pudieran fácilmente transitar a la vida civil, siempre y cuando no hubieran cometido actos de lesa humanidad.
Belisario Betancur (1982 – 1986) creó en su gobierno una comisión más grande, conformada por 41 personas en la que participaron académicos, políticos liberales y conservadores, trabajadores, sindicalistas que le ayudaron a hacer un acercamiento y una negociación. Después, la comisión tuvo la responsabilidad adelantar diálogos y verificar el acuerdo de La Uribe. También se acercaron otros grupos como el EPL, el M19, ahí se hizo algo.
Pero ocurrió la tragedia del Palacio de Justicia. El M19 sintió que el Estado los traicionó porque puso un montón de gente que no tenían dominio sobre los temas, que no podía tomar decisiones y no tenían recursos. Se dice que cuando la Comisión volvía de negociar con las FARC en La Uribe, Belisario se les escondía porque él sabía que las Fuerzas Armadas no confiaban en el proceso, que había ministros y generales que renunciaban a sus puestos porque estaban en contra de los diálogos, entonces él estaba en una encrucijada.
El M19 se tomó el palacio con la intención de hacerle un juicio a Belisario y pensando que iban a salir tan airosos como en la toma de la embajada. El gobierno y el país sufrió una catástrofe, a partir de ahí es que se cuentan y se reconocen las víctimas en Colombia y políticos como Virgilio Barco (1986 – 1990) prometieron mano dura contra los actores armados. En su presidencia se terminaron las grandes comisiones y se creó la Consejería Presidencial para la Reconciliación, Normalización y Rehabilitación, en la que Carlos Ossa Escobar fue el primer consejero. Se trataba de una sola persona con mucha fuerza, para que hiciera inversiones en el país. Se le acercaron organizaciones como el M19, que estaban interesados en dejar las armas y el gobierno a cambio ofreció participación política. Fue un tratado de dos páginas, once puntos. Esa consejería, encabezada por una persona, fue muy efectiva porque desmovilizó varios grupos armados.
¿Qué aprendizajes dejaron esas negociaciones?
Primero, que para poder negociar la paz tiene que haber disposición del actor armado, por eso funcionó con el M19, con el EPL, con el Quintin Lame, con la Corriente de Renovación Socialista, con las milicias en Medellín.
En la negociación del 98 con las FARC se asumió que la paz es una responsabilidad del Estado. Pero como las FARC era una guerrilla tan grande, se comenzaron a conformar unas comisiones para la negociación, pero ya no tan numerosas, sino especializadas en temas como drogas, víctimas, aprendiendo que no se podía dejar eso en cabeza de una sola persona y se nombró a Víctor G. Ricardo y a Camilo Gómez. Pero estos señores eran simplemente mandaderos, no tenían tanto poder, ni tanto conocimiento y eso fue un error.
Ese fue un aprendizaje para la última negociación (2012-2016): las comisiones no pueden ser tan grandes como las del Caguán, ni tan pequeñas, por eso se escogieron a 30 negociadores, pero de ellos solo cinco eran plenipotenciarios y un jefe negociador. Se aprendió que tienen que ser expertos y personas que hubieran participado en otros procesos, entonces, se nombraron a Sergio Jaramillo, un conocedor de procesos de paz, y como jefe negociador se nombro a Humberto de la Calle, que era una persona confiable, conocedora y segura, que conocía el país, había hecho parte de la Asamblea Nacional Constituyente y que había representado al gobierno en los diálogos de Tlaxcala. Y nombraron a gente que había hecho la guerra, como al general Óscar Naranjo, y a otras personas representativas del sector privado. Además, de la presencia de los países garantes como Cuba y Noruega que sirvieron de mediadores y aportaron soluciones a los problemas que se presentaron en la mesa.
Aprendimos que los conflictos tienen final a través de una negociación, que hay que organizarse para negociar, que esos que negocian tienen que ser personas con conocimiento, que se tenía que realizar por fuera del país, que tenían que haber plenipotenciarios, que debían tener recursos, que debían negociar los temas que daban origen al conflicto, que tuvieran en cuenta lo operativo, como dar comunicados conjuntos… se aprendió que nada está negociado hasta que todo esté negociado, se decidió que se sentaban a negociar hasta llegar a un acuerdo.
Se habla que al Acuerdo Final de Paz es un pacto entre élites…
Claro, eso era lo que creía yo, pero no fue así.
En esa negociación, entonces, ¿cómo analiza la participación de la sociedad?
Cuando se hicieron los primeros procesos de paz en Colombia, en 1981, se pensaba que la paz era una cosa que el Estado daba a la sociedad civil. Posteriormente, la sociedad civil maduró con asuntos como la descentralización administrativa, con la elección de alcaldes y gobernadores, y con la Asamblea Nacional Constituyente, que plantea por ejemplo que los planes de desarrollo se hacen con la participación de la sociedad civil. Se pasó de una paz pensada entre actores armados a una concepción que implicaba la participación de los civiles. A tal punto que en 1997 se estableció un Mandato Ciudadano por la Paz, que exigía a cualquiera que llegara a la presidencia, en 1998, que tenía que negociar la paz y eso fue determinante en esas elecciones porque Andrés Pastrana logró superar a Horacio Serpa por asumir el compromiso.
Pero esa inclusión de la sociedad civil tenía dos problemas. No había agenda, se tenía que construir y a la negociación del Caguán iba todo el mundo con sus intereses a dialogar y proponer los puntos de esa agenda y por eso fue muy desordenada. Y dos, que no había disposición para negociar por parte del gobierno y de la guerrilla. Finalmente, la sociedad civil se sintió traicionada porque los pusieron a echar carreta y fueron manipulados.
Después se dio la negociación secreta de San José de Ralito que permitió la desmovilización de 31 mil paramilitares, pero la sociedad civil no fue incluida, no hubo presencia de la comunidad internacional, a partir de ahí se hizo fuerte la discusión sobre la inclusión de las víctimas.
De ahí se aprendió que a la sociedad civil y a las víctimas había que incluirlas en los procesos de negociación. Por eso, desde el primer día de la última negociación con las FARC, el gobierno dijo que esto no se iba a hacer a espaldas del país. Se creó una serie de mecanismos de participación para permitir que en el proceso participara la sociedad civil. Desde el más sencillo que es colocar un formulario en internet o poner formatos impresos en los municipios, hasta estrategias más complejas como la participación a través de los foros regionales, la selección de algunas personas que presentaron propuestas y, además, la intervención directa de personas en La Habana que pudieron conversar de frente con los actores. También la sociedad civil participó a través de la academia, tal vez el ejemplo más grande es el grupo de 14 académicos que produjo el documento de contribución al entendimiento del conflicto armado. Esa participación llegó hasta el quiebre más importante que fue la refrendación de lo acordado. Y después de eso ya viene la implementación donde la sociedad civil participa de manera activa.
Esto lleva a preguntarse por la reciente negociación con el ELN, donde el primer punto era definir la participación de la sociedad civil. Hoy parece que estamos frente a un callejón sin salida ¿En qué punto nos encontramos en esa negociación?
El gobierno quiso aplicar el modelo de la negociación con las FARC. Pero el ELN se sacó una carta que fue decir que la negociación no era entre ellos solos, que metieran a un tercer actor que es la sociedad civil, que el modelo aplicado en La Habana no les gustaba. Entonces, era necesario construirlo, en eso estuvieron un año. El gobierno de Juan Manuel Santos por el afán de sentarse a negociar se le pasó que eso es un tema procedimental, por lo tanto, debía discutirse en los acercamientos y no en la mesa.
Para que haya una negociación de paz tiene que haber voluntad del gobierno y el gran problema que tenemos actualmente es que el actual no tiene interés en la paz y que nosotros no fuimos capaces de atar al gobernante para que adelantara la negociación, incluso se le envió el mensaje contrario, de que debía cambiar esa estrategia. Entonces, no hay disposición porque quiere fortalecerse como gobierno con asuntos de seguridad, como durante del gobierno de Álvaro Uribe (2002 – 2010), con la construcción de un enemigo interno, que en este caso es el grupo insurgente, y de un enemigo externo que es Venezuela.
Sin embargo, considero que la a guerra siempre hay que verle salida. El ELN, para mí, tiene disposición a acercarse y el hecho de haber avanzado en un cese al fuego de hostilidades, que fue una especie de semipaz total para el país, mostró las ventajas que podríamos tener. Pero el ELN ha estado muy quieto porque debe estar pensando en qué postura tener. No hay claridad entre ellos, si le apuestan a la paz o si intensifican el conflicto, lo único claro es que sus negocios siguen funcionando.
¿Por qué si hay tanta experiencia acumulada en la negociación, en la implementación parece que se siguen cometiendo errores y que no se avanza?
Nosotros hemos tenido al menos diez procesos de paz, pero estos han sido bajo el modelo de desarme, desmovilización y reincorporación. Esos procesos se caracterizan por ser de corto plazo, donde lo importante es la dejación de armas y que finalmente el excombatiente se incorpore a la vida civil. Por lo tanto es dirigida a que una persona deje su arma, se identifica, se hace verificación, se le atienden derechos de salud, educación y trabajo.
Nunca habíamos tenido un acuerdo de la dimensión del que se firmó en 2016. El primer acuerdo de paz con el M19 fue de dos páginas, el firmado con las FARC es de 300. Por eso no tenemos experiencia en la implementación, esta responsabilidad se le dejaba a una agencia estatal que tiene funciones parecidas a la de la Agencia de Reincorporación y Normalización.
Hay procesos de paz donde se ha vuelto al conflicto en muy poco tiempo, en Ruanda, por ejemplo, tres meses después de firmado un acuerdo ocurrió el genocidio. En el 50 por ciento de los casos se vuelve a la confrontación. Aquí se ha intentado implementar un proceso con los aprendizajes de todo el mundo. Lo primero fue que el asunto de la dejación de armas estuviera en manos de la ONU y su Consejo de Seguridad en un plazo de seis meses; permitir que los excombatientes se reincorporaran en los ETCR en dos años; avanzar en la implementación de las instituciones de justicia transicional como la Comisión de la Verdad y la JEP (Jurisdicción Especial para la Paz); que la reincorporación estuviera diseñada para ocho años, los Planes de Desarrollo en ocho años y toda la implementación en veinte años.
En otras palabras estamos jugando con esto, estamos experimentando, no tenemos un conocimiento completo, lo que aprendamos ahora se implementará en el futuro. Por eso todo el mundo nos está mirando, por ejemplo, lo que pasó con las declaraciones del ministro de defensa que dijo que había que sacar a la comisión de verificación y que produjo un alboroto en Ginebra, porque el proceso de paz en Colombia no es de Colombia, es del mundo.
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