El coronel de García Márquez siempre espera el telegrama de su pensión lleno de expectativa y frustración; lo mismo viven en Colombia las víctimas del conflicto armado que buscan una indemnización. ¿Por qué se demora tanto la reparación?

 

Por Andrés Suárez*

Foto: Unidad Nacional de Víctimas

En El coronel no tiene quien le escriba, novela del escritor colombiano Gabriel García Márquez, el protagonista perdió todas las batallas que luchó y aun así espera su pensión. En la vida real las víctimas, que ni siquiera pueden decidir si luchan o no, siempre pierden en las batallas, por lo que en el caso colombiano esperan una compensación económica por las pérdidas y los daños que sufrieron, a fin de reconstruir sus proyectos de vida. El coronel y las víctimas comparten la larga espera, sea por una pensión o una indemnización que reconozca sus luchas o sus pérdidas del pasado. En ese sentido, comparten otra realidad y es que las urgencias del presente no conocen de esperas.

¿A qué se debe la larga espera? ¿Acaso al número de víctimas? ¿A los recursos disponibles? ¿A los procedimientos administrativos? ¿A los marcos normativos que dificultan proceder con mayor rapidez? O ¿A la comunicación traspapelada y confusa que hace estéril la espera, porque el derecho a la indemnización no fue reconocido o porque lo que se recibió con el nombre de ayuda humanitaria luego se convirtió en indemnización? La respuesta correcta sería todas las anteriores, así que no queda otra opción que desenredar el nudo o, por lo menos, reconocer los hilos para comprender por qué se demora tanto el cumplimiento de la medida de indemnización en la política pública de atención y reparación a víctimas del conflicto armado, Ley 1448 de 2011 (en adelante Ley de Víctimas), que fue prorroga por diez años mediante la Ley 2078 de 2021.

 

Eran muchas, pero luego fueron más

En enero de 2021 la Procuraduría General de la Nación presentó un informe sobre el avance en el cumplimiento de la medida de indemnización de la Ley de Víctimas. El documento señaló que el 12,9 por ciento de las víctimas que eran sujetos de atención y/o reparación habían sido indemnizadas, advirtiendo que de continuar esa progresión, la reparación administrativa requeriría 62 años para su cumplimiento efectivo.

Esta proporción corresponde a un millón 84 mil 718 víctimas indemnizadas sobre un universo de ocho millones 402 mil 355 víctimas que son sujetos de atención y/o reparación (PGN, 2021, 9-10). Cabe aclarar que entre estas personas no se cuenta a los muertos y los desaparecidos como víctimas directas. A esto se suma que el universo de víctimas que tienen derecho a la reparación no abarca a la totalidad de quienes están inscritas en el Registro Único de Víctimas, porque las personas desplazadas por hechos no relacionados con el conflicto armado pueden recibir asistencia y atención, pero no reparación.

Reconociendo la enormidad de las dimensiones del universo de víctimas que deben ser indemnizadas, cualquier persona podría pensar que la Ley de Víctimas ha fracasado ante el rezago en el cumplimiento de su mandato durante sus 10 años de vigencia. Pero no hay que precipitarse, pues si el balance se hiciese dentro de los términos que se establecieron cuando la ley fue promulgada, en 2011, seguramente diríamos que fue exitosa. ¿Por qué? Porque el universo de víctimas con derecho a indemnización, de acuerdo con los hechos victimizantes reconocidos, se estimaba en un millón de personas. Esto era así porque había una cláusula especial para las víctimas de desplazamiento forzado, quienes hoy representan el 80 por ciento de los sujetos de atención y/o reparación. Esa cláusula establecía que dichas víctimas no recibirían directamente una indemnización económica como en el caso de los otros hechos victimizantes (homicidio, desaparición forzada, secuestro, lesiones personales con o sin incapacidad, reclutamiento forzado y violencia sexual), sino que en su lugar tendrían acceso preferencial a los subsidios de los programas gubernamentales de vivienda, los cuales se ampliaron luego a tierras y educación.

El universo de víctimas cambió abruptamente cuando esta cláusula fue derogada por la Corte Constitucional mediante la sentencia SU 254 de 2013, determinando que los desplazados debían recibir una indemnización en razón de que la política de reparación no podía ser sustituida por la política social del Estado, pues eso vulneraba el derecho a la igualdad de las víctimas. Como era de esperarse, si se amplía el universo de víctimas se necesitan más recursos económicos y eso implica, para cualquier programa de reparación administrativa, una ralentización por el volumen de demanda y los recursos disponibles. Por eso ahora la fila se ha hecho más larga y la espera también.

Cuando se ve más allá del 12,9 por ciento de víctimas que han sido indemnizadas a nivel general, se pueden constatar datos relevantes, como el hecho de que hasta ahora han sido indemnizadas el 59,1 por ciento de las víctimas indirectas de homicidio, el 45,6 por ciento de las de desaparición forzada, el 37,8 por ciento de las de secuestro y el 25,7 por ciento de las de violencia sexual. En este balance general las víctimas de desplazamiento han recibido el mayor número de indemnizaciones con el 58,6 por ciento (PGN, 2022, 11). Sin embargo, en el caso particular de las víctimas de desplazamiento forzado, estas indemnizaciones corresponden apenas al 8,4 por ciento de las víctimas de desplazamiento que deben ser indemnizadas. De manera que la fila es larga y parece que se mueve más rápido para unos que para otros.

 

Varios marcos normativos, mucha confusión

La espera es larga, pero también confusa. Hay por lo menos tres marcos normativos para la reparación administrativa, sin contar con que estos no cierran la reparación judicial: la Ley 418 de 1997, el Decreto 1290 de 2008 y la Ley 1448 de 2011.

¿Por qué es confusa la sucesión y superposición de marcos normativos para las víctimas? En primer lugar, porque las víctimas que recibieron una ayuda humanitaria en el marco de la Ley 418 de 1997 por los hechos victimizantes de homicidio, desaparición forzada y lesiones con incapacidad permanente, esperan una indemnización que nunca llegará, pues con la entrada en vigencia de la Ley de Víctimas dicha ayuda fue homologada como indemnización, así que la víctima ha sido indemnizada y esa es la respuesta que recibirá tras su larga espera.

Esta homologación tiende a confundir a las víctimas, pues muchas han recibido ayuda humanitaria por su desplazamiento forzado y piensan que dicha homologación puede replicarse en su caso, pero no, la normatividad establece que la asistencia humanitaria no sustituye a la reparación, así que las víctimas de desplazamiento si tienen derecho a la indemnización. ¿Cuál es la diferencia entonces entre una y otra normatividad? El hecho victimizante que están cubriendo, pues en la Ley 418 de 1997 el apoyo económico que recibieron las víctimas fue para hechos victimizantes distintos al desplazamiento forzado.

El asunto se complica con el Decreto 1290 de 2008 que crea el programa de reparación administrativa y que luego de 3 años de vigencia debe transitar a la Ley 1448 de 2011. Esto implica que las víctimas que fueron reconocidas en este marco normativo deben ser indemnizadas bajo las reglas del mismo, sumado a que la prioridad de la normatividad vigente, como es esperable, es cumplir con el régimen de transición lo más pronto posible.

Si bien no hay variaciones abruptas ni en los montos ni en los hechos victimizantes, la excepción es el monto de indemnización del desplazamiento forzado que en el Decreto 1290 de 2008 se fijó en 27 salarios mínimos, mientras que en la Ley 1448 de 2011 quedó en 17, con todo lo que lleva consigo la derogación de la cláusula en ambos marcos normativos con la Sentencia SU254 de 2013. Esto implica que víctimas de un mismo hecho victimizante reciben montos de indemnización distintos por estar en dos marcos normativos diferentes.

A esto se suma que la Ley de Víctimas establece que si una víctima ha recibido indemnizaciones por muerte o incapacidad permanente, por parte del Fondo de Solidaridad y Garantía, FOSYGA, este valor será descontado de la indemnización administrativa a la que tenga derecho. Lo mismo sucede con las indemnizaciones pagadas por condena judicial en las que el victimario o grupo armado reporta insolvencia, imposibilidad o falta de recursos. Sumas y restas que hacen que la indemnización se vuelva una compensación a cuenta gotas y que refuerza la percepción de que las víctimas no gozan del derecho a la igualdad, pues unas reciben más y otras menos.

Ante tantos marcos normativos, las víctimas preguntan si tienen derecho a varias indemnizaciones cuando han sido afectadas por varios hechos victimizantes reconocidos en la ley. Los funcionarios públicos encargados de la atención le indicarán que sí, pero a renglón seguido le aclaran que la sumatoria de las indemnizaciones tiene un tope, lo que en la práctica significa: o bien recibir una sola (un monto que coincide con el tope de indemnización) o recibir las dos, aunque una completa y la otra parcial, siendo ese tope equivalente a 40 salarios mínimos legales.

 

 Una espera sin futuro

Hay muchas víctimas que esperan en vano porque su indemnización no depende de la agilidad de la fila ni de la disponibilidad de recursos. Son víctimas a las que no se les ha reconocido su derecho a la indemnización, pero que no lo saben. Entre tanto, hay otras víctimas que han sido reconocidas, pero sus casos reposan en un archivo administrativo con información insuficiente para continuar con el procedimiento.

El primer caso aplica para muchas víctimas que piensan que su sola inclusión en el Registro Único de Víctimas les asegura el derecho a la reparación. Todas las víctimas de desplazamiento forzado están incluidas en el RUV por su derecho a la asistencia y a la atención, pero el derecho a la reparación es solo para aquellas en las que el desplazamiento forzado tiene relación con el conflicto armado y no con una situación de violencia generalizada. Esta distinción ni siquiera fue reportada por la Unidad de Víctimas a la Procuraduría General de la Nación, por lo que ésta última señaló que el universo de sujetos de atención y/o reparación aún no está plenamente definido.

En el segundo caso, las víctimas han presentado su solicitud de indemnización, pero las condiciones en que se llevó a cabo la misma pudieron implicar el registro de información precaria, insuficiente o ilegible para dar continuidad a los procedimientos, con el agravante de que en muchos casos ni siquiera es posible hallar un dato de contacto de la víctima. Las jornadas masivas con víctimas para el registro de solicitudes en el marco del Decreto 1290 de 2008 son el caso representativo de este tipo de dificultades que obligan a introducir nuevos procedimientos para llegar a la víctima, que piensa que no debería adelantar más gestiones porque cumplió con el procedimiento y que espera en la fila creyendo que su turno que llegará en cualquier momento.

 

Competir para reducir la espera

En el esfuerzo por simplificar trámites y reducir los tiempos para agilizar el cumplimiento de la medida de indemnización, la Unidad de Víctimas implementa nuevos procedimientos en los que se demanda que las víctimas vuelvan a presentar la solicitud de indemnización. Esta es la lógica que subyace a las rutas diseñadas e implementadas en la Resolución 1049 de 2019 por parte de la Unidad de Víctimas. En esta se establece una ruta prioritaria para que las víctimas en situación de emergencia o extrema vulnerabilidad reciban primero la indemnización. En este grupo de víctimas se cuentan adultos mayores de 74 años, personas en situación de discapacidad, personas con enfermedades huérfanas o de alto costo.

A lo anterior se suma una ruta general en la cual se aplican criterios de priorización que suceden a aquellos de la ruta prioritaria. Y también está la ruta transitoria e histórica que se aplica para la continuación del trámite de las víctimas de modelos normativos anteriores o la primera etapa de la implementación de la Ley de Víctimas.

Las rutas representan un esfuerzo innovador para agilizar las indemnizaciones, pero generan nuevas cargas para las víctimas y pueden promover, sin proponérselo, una competencia entre éstas. Las víctimas deben solicitar nuevamente la indemnización, a lo que sigue un agendamiento de cita presencial o una toma de solicitud rápida que puede ser virtual o telefónica, con lo cual quedan inscritas en la ruta prioritaria o la general.

El riesgo de que esto genere una competencia entre las víctimas y una nueva carga para ellas, adicional a su peregrinaje por las instituciones estatales contando una y otra vez su tragedia, yace en el acceso a la información y la disponibilidad de recursos para afrontar el nuevo trámite, lo que puede vulnerar el derecho de las víctimas e invisibilizar el esfuerzo de fortalecimiento de los sistemas de información que le compete a la Unidad de Víctimas para ubicar y contactar a las personas. Una hoja más no le cabe a la abultada carpeta de las víctimas.

Hay muchas más razones para la larga espera de las víctimas, pero es imperativo que ésta no se prolongue indefinidamente, el Estado y la sociedad deben comprender que lo que menos tienen las víctimas es tiempo, así que el segundo tiempo de la Ley de Víctimas exige mucho ingenio, mucha audacia y mucha voluntad para que un final distinto al del coronel sea posible para las víctimas.

 

Las opiniones aquí expresadas pertenecen exclusivamente a los autores y no reflejan una opinión o posición institucional de Hacemos Memoria ni de la Universidad de Antioquia.

 

* Andrés Suárez es sociólogo y magister en estudios políticos de la Universidad Nacional de Colombia. Fue investigador y asesor del Centro Nacional de Memoria Histórica, así como coordinador del Observatorio de Memoria y Conflicto de la misma entidad.