Funcionarios estatales, políticos, grupos armados ilegales, mineras y empresas agroindustriales son los principales actores que obstaculizan el desarrollo efectivo de una política pública de restitución a víctimas del conflicto, reveló un libro publicado por la investigadora Sandra González.
Por: Pompilio Peña Montoya
Foto: Yhobán Hernández
Las problemáticas que encierra la implementación de una política pública de restitución de tierras son múltiples y se presentan en todos los niveles de su ejecución. La sociología y magister en Estudios Políticos Sandra Milena González-Díaz quiso ahondar en estas coyunturas en dos territorios de Antioquia duramente afectados por el conflicto armado. El resultado fue el libro Los conflictos por la tierra: la implementación de la política de Restitución de Tierras en el Urabá y el Bajo Cauca 2011 – 2015. Una de sus tesis sostiene que hasta que la población campesina no sea puesta en un lugar de privilegio, como actor generador de bienestar y progreso, todo intento por implementar una política de restitución estará atravesado por intereses particulares.
Hacemos Memoria habló con Sandra Milena González-Díaz para ahondar en el tema. Entre otras cosas, manifestó que “una cifra escandalosa es que de las 62 mil 965 solicitudes (de restitución de tierras) hechas en el país desde 2015 y hasta el 2018, solo fueron aptas para inscripción administrativa 22 mil 711, lo que llevaría a preguntarse: ¿Qué pasó con las otras solicitudes?”.
¿Cómo es posible entender la eficiencia o ineficiencia de una política pública en el contexto de la restitución de tierras?
Lo primero que me gustaría hacer antes de responder a tus preguntas es aclarar que, en cualquier política pública la implementación es una etapa crucial. Me explico, distintos autores nos han enseñado que una política pública se divide en diferentes etapas, que primero se identifica el problema público y se pone en la agenda gubernamental, luego se formulan las soluciones, posteriormente se toma la decisión, se implementa la decisión y se evalúan las decisiones.
Entonces, la Ley 1448 del 2011, Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, es una decisión de política pública, pero su sola existencia como política no muestra la capacidad o eficacia del gobierno para transformar, en este caso, el problema del despojo y el abandono forzado a causa del conflicto armado. La ley es una intención, es una probabilidad, la ley por sí misma no es eficaz o ineficaz, es necesaria su existencia porque se supone que orienta la acción institucional, pero no es suficiente, porque para lograr la eficacia gubernamental, se requiere implementar la política e identificar sus efectos, porque es en la implementación donde la idea y el plan de la política se convierte en un hecho observable. Y ¿por qué es importante analizar la implementación? Porque muchos de los efectos devastadores de la una política pública se ubican en la fase de la implementación.
Lo otro importante es que la implementación no es un problema meramente administrativo o técnico, anclado en las obligaciones de las instituciones y en los burócratas administrativos, eso aparece y es necesario reconocerlo, pero entender así la implementación es simplificar y obviar el carácter conflictivo y político de esa etapa de la política pública. Implementar una política pública es un problema político, porque en la implementación convergen un conjunto de actores, entre ellos los operadores de la administración pública o actores públicos, la población objetivo, los beneficiarios finales y los terceros interesados a favor o en contra de la política. Esos actores, sus actividades y sus intereses no desaparecen en la implementación de la política, incluso muchos actores públicos no logran esa neutralidad tan anhelada en la administración pública, no logran ejecutar sin ira y sin pasión, porque son seres humanos que tienen visiones del problema, expectativas, propuestas e intereses. Es por eso que, cuando se evidencia en la implementación de la política la realización de unos intereses en desmedro de otros, aparece el conflicto, cuando alguno de estos actores percibe que uno o varios de sus fines, propósitos, preferencias o intereses se ven amenazados o estorbados por las intenciones o actividades de otras partes, es cuando aparece el conflicto y, por lo general, cualquier proceso de implementación de una política puede acarrear conflictos, tiene opositores y terceros interesados.
¿Qué papel juegan los actores armados en el Urabá y en Bajo Cauca en la dificultad de implementar una política de restitución de tierras?
Los actores armados han jugado un papel importante en la implementación de la política de restitución de tierras, porque sus intereses han entrado en conflicto con los intereses que tienen las víctimas de ver restituidos sus bienes. Ellos han sido responsables del despojo y el abandono forzado aún en la actualidad, sobre todo en Bajo Cauca; luego del proceso de desmovilización de las autodefensas, fueron responsables varios integrantes de estos grupos con la configuración de nuevas estructuras armadas entre ellas las Autodefensas Gaitanistas de Colombia que operan en Urabá y Bajo Cauca a través de diferentes frentes. En lo que va corrido del proceso de implementación de la política han puesto en marcha acciones violentas que han afectado a los reclamantes de tierra. En Urabá han perpetrado asesinatos como el de Gildardo Padilla, reclamante de tierras en la zona de San Pedro de Urabá (2013), Octavio Avilés Guerra, reclamante en el corregimiento San José de Mulatos en Turbo (2015); han proferido amenazas contra líderes, mostrando el interés que tienen sobre las tierras y las acciones que están dispuestos a realizar para conservarlas; han puesto a circular panfletos con amenazas directas; han amenazado a las organizaciones no gubernamentales que acompañan a las víctimas, etc. En los retornos sin acompañamiento institucional han atropellado a las víctimas, e incluso crearon un denominado Ejército antirrestitución de tierras. Pero la identificación de esos actores armados no es clara, solo en algunos casos se han identificado como integrantes de las Autodefensas Gaitanistas de Colombia o lo que se conoce como Clan del Golfo o Urabeños.
Sin embargo, estas agresiones no solo han ocurrido con la ley 1448. Antes de la ley, los primeros esfuerzos de restitución se hicieron con la Ley 975 del 2005, Ley de Justicia y Paz, y desde ahí estos actores armados mostraron descontento por la posibilidad que le estaba dando la justicia a las víctimas de recuperar sus tierras. Ya en ese período nos habíamos dado cuenta de que restituir las tierras era una acción de alto riesgo para las víctimas, entre 2006 y 2011 los grupos paramilitares consolidaron el despojo, porque, aunque se articularon a la dinámica económica agroindustrial desde la legalidad, los proyectos agroindustriales fueron adjudicados sobre las tierras despojadas a la población campesina, además estos actores continuaron protegiendo los circuitos económicos de los grandes terratenientes de Urabá. Los más afectados con su accionar fueron los campesinos, porque solo entre el segundo semestre del 2008 y diciembre del 2011 fueron asesinados 15 líderes reclamantes de tierra en Urabá, amenazadas 21 personas y realizados 9 atentados. Fueron víctimas líderes que reclamaban tierras en Macondo, Blanquicet y Tulapas en Turbo; y líderes que reclamaban tierras en el Totumo y la vereda Nueva Esperanza en Necoclí; además, otro líder que reclamaba en la vereda El Leoncio en Mutatá.
En el caso del Bajo Cauca, hasta el 2016, fueron las bandas criminales entre ellas las Autodefensas Gaitanistas y las guerrillas de las FARC-EP y el ELN, quienes más entraron en conflicto con los intereses de las víctimas. Además, han sido estos actores quienes han generado los desplazamientos y nuevas estrategias de abandono forzado y despojo de tierra. Y en el panorama se identifican importantes intereses por parte de estos grupos, la explotación minera, los cultivos de coca y la ubicación geográfica de la subregión que sirve como corredor para el desarrollo de sus actividades ilegales. Con su presencia y accionar estos grupos han impedido que haya condiciones de seguridad para la restitución de los predios y por ende para el retorno, pero también han hecho que para los funcionarios su trabajo se convierta en una labor de alto riesgo. Con estos actores la situación de violencia continua en el territorio y eso no ha permitido que avance el proceso de restitución, las víctimas sienten miedo de indagar por sus bienes. La presencia de actores armados ha inhibido los procesos de restitución en Cáceres, Tarazá, El Bagre, Nechí, Zaragoza y Caucasia.
Pero ya había pasado algo similar también cuando se implementó la Ley 975 del 2005. Desde el 2007 los Urabeños, en la disputa con otros actores armados, han sido los principales responsables del desplazamiento, el abandono forzado y el despojo en la subregión, distintos informes e investigaciones así lo confirman.
¿Por qué la Ley de víctimas significó un quiebre en la política de restitución en estos territorios?
En Colombia, las primeras medidas para la protección jurídica de bienes usurpados se dieron a través de la Ley 387 de 1997, que adopta medidas de prevención, atención y protección de la población desplazada. Sin embargo, el Estado hizo muy poco para volver efectivos los mecanismos allí dispuestos y el principal propósito era la protección, no la restitución. En esa ley, por ejemplo, se contempló que el gobierno tenía la responsabilidad de mitigar los riesgos contra los bienes patrimoniales de la población desplazada, crear equipos interinstitucionales para protegerlos, llevar un registro de predios rurales abandonados, etc. Pero los esfuerzos al respecto fueron mínimos, porque esos primeros años la política se centró sobre todo en atender el desplazamiento como una catástrofe humanitaria y fue un problema que desbordó la capacidad de respuesta de los gobiernos.
Y aunque en el país era ampliamente conocido que el desplazamiento iba acompañado del despojo y abandono masivo de tierra y otros bienes, el primer decreto reglamentario en la materia solo se dictó cuatro años después de la ley. El decreto 2007 del 2001 en cumplimiento del cual se empezaron a tomar medidas reales para la protección de los predios forzados a dejar en abandono o despojados. Ese esfuerzo, más la intervención de la Corte Constitucional con la sentencia T-025 del 2004, que declaró el estado de cosas inconstitucional, y la Ley 975 del 2005, que le encargó al gobierno la responsabilidad a través de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación de crear un programa de restitución de bienes, son valorados como esfuerzos importantes porque permitieron poner el problema del despojo y el abandono forzado en la agenda pública y en la agenda gubernamental.
Aun así, en el 2009 la Corte Constitucional, en el auto de seguimiento 008, evaluó, entre otras, el acceso a tierras y la restitución de tierras y territorios para la población desplazada, y encontró que la política de tierras debía reformularse, por lo que, entre otras cosas, ordenó identificar las reformas institucionales y normativas que fueran necesarias para asegurar la restitución de bienes a la población desplazada y poner en marcha un mecanismo para recibir, tramitar y resolver las reclamaciones de restitución de tierras de las víctimas de despojo y abandono forzado.
Aunque los esfuerzos fueron importantes, hasta el 2011 fueron pocos los predios que lograron restituirse, porque el principal énfasis estaba puesto en la protección de los bienes patrimoniales, en las rutas, en las metodologías para el acercamiento a la población, en la delimitación de las responsabilidades, un esfuerzo que sin duda era fundamental hacer, pero no concretaba la restitución.
Ese llamado de la Corte se atendió cuando se logró la aprobación de la Ley 1448 del 2011, dos años después. Mientras tanto se hicieron otros esfuerzos sobre todo cuando inició el gobierno de Juan Manuel Santos. La aprobación de la ley muestra un quiebre en la política porque ya el énfasis de la acción gubernamental no estaba puesto en la protección, sino en la restitución y esa restitución no solo se tenía previsto que contemplara la corrección de la ilegalidad del despojo, la aclaración de los títulos y los derechos individuales sobre los bienes, sino que también contempló la dotación de unos instrumentos que permitieran aplicar una visión transformadora de la restitución, es decir, un esquema institucional y político que permitirá maximizar sus resultados mediante la interrelación con otras políticas de democratización de la propiedad de la tierra y el desarrollo rural.
Entre las acciones que contribuyen a este propósito se encuentran: limitar el número de hectáreas a ser restituidas, establecer sistemas de priorización que empoderen a grupos socialmente discriminados de la propiedad de la tierra, restituir títulos a nombre de mujeres y hombres equitativamente, diseñar procedimientos participativos que atiendan a la reconstrucción de territorios y relaciones sociales.
¿Son efectivas las herramientas que utiliza el Estado para implementar una política de restitución de tierras en estos territorios?
Si lo que entendemos por herramientas son las instituciones y sus procedimientos y las acciones que llevan a cabo, pues tendríamos que decir que existe la política, existen instituciones, existen procedimientos, existen multiplicidad de actores responsables de la implementación, pero hay varios elementos que han incidido en la falta de efectividad de la política, la mayoría de ellos son problemas estructurales en Colombia y transversales a la política, es decir, terminan afectando las distintas etapas (administrativa, judicial y posfallo).
Un problema importante es que no se tiene una cifra de los potenciales reclamantes, lo que indica que no se tiene una clara dimensión del despojo y el abandono forzado, ese mapa apenas lo estamos construyendo a partir de las sentencias y los trabajos que vienen haciendo las organizaciones no gubernamentales, y lo seguimos construyendo porque aun durante la implementación de la ley se siguen presentando situaciones de abandono forzado y despojo, esa forma de victimización no ha parado.
Otro problema es la dificultad en la identificación jurídica de los predios a restituir y en esto influye fuertemente la precariedad e informalidad del registro de tierras que ha sido un mal endémico en Colombia, mucho más grave en zonas de colonización reciente como Urabá y Bajo Cauca.
También ha afectado la efectividad de la política el cambio en los referentes de la acción e implementación cuando se ponen en marcha medidas de justicia transicional, porque, por ejemplo, algunos jueces y magistrados reconocieron en la investigación que se les dificultaba moverse de su formalismo, que se convertía en una dificultad que no fueran expertos en derecho agrario, que para ellos fue difícil enfrentarse a unas reglas probatorias que invirtieran la carga de la prueba y actuar bajo los principios de favorabilidad y el de buena fe para con las víctimas. En suma, fue difícil cambiar un esquema de pensamiento y, como ellos mismo manifiestan, se les fue preparando en el camino para la aplicación de la justicia transicional.
Asimismo, son comunes, tanto en esta como en otras políticas, los problemas de coordinación de las entidades responsables y la incapacidad de cumplimiento. La política de restitución de tierras se ancla en una estructura administrativa muy amplia, hace parte del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, donde confluyen todas las instituciones responsables de la atención y reparación a las víctimas. Solo la puesta en marcha del proceso de restitución hasta la etapa posfallo contempla la participación de por lo menos 55 instituciones que deberían coordinarse para la acción. Funcionarios, expertos y representantes de organizaciones no gubernamentales coinciden en señalar que los problemas institucionales y la incapacidad de cumplimiento son transversales a la política.
Y un último problema, no menos importante, son los conflictos por la tierra. Porque mientras no se reconozca la población campesina como sujeto de derechos, ni existan políticas para salvaguardar la economía campesina, será muy difícil que las medidas de restitución sean sostenibles. Existirán abundantes riesgos, porque estamos adelantando un proceso de restitución en medio del conflicto y con unos actores con fuertes intereses por la tierra, incluido el Estado; porque mientras exista ese modelo de desarrollo neoliberal, cualquier política de restitución de tierras perderá efectividad; porque en ese modelo los campesinos no son importantes, no son actores fundamentales del desarrollo.
¿Las víctimas cuentan o no con las garantías suficientes para sus solicitudes de restitución?
No podría hacerse una lectura homogénea, seguro hay víctimas que han tenido las garantías suficientes para sus solicitudes de restitución y que hoy pueden decir que tienen un goce efectivo de ese derecho. Sin embargo, debemos revisar por qué hay otras víctimas que no han logrado lo mismo. Todas cuentan con las mismas garantías, lo que pasa es que las mismas garantías no funcionan para todas, porque no todas tienen sobre sus tierras intereses de grandes empresas, intereses de actores armados, de terceros interesados y eso hace más difícil el proceso de restitución. Incluso aunque la restitución se lleve a cabo, no hay garantías de no repetición en esos casos, porque los intereses de esos actores, aunque exista la sentencia, son intereses que persisten. Y la etapa posfallo es una etapa que, aunque se ha intentado acompañar, es compleja por la magnitud de las implicaciones. En esa fase del proceso se involucran todas las instituciones del sistema, pero cuando hay problemas de orden público, presión de actores armados, tiene pocos efectos el acompañamiento institucional.
¿Cuáles son las mayores dificultades con las que se encuentra una víctima reclamante en los territorios que usted estudio?
Una primera dificultad era la vigencia de la ley, pero eso ya se subsanó, puesto que la vigencia se extendió hasta el 2031. Otra dificultad importante ha sido la microfocalización, porque si los territorios donde las víctimas tienen sus predios no han sido microfocalizados, no se puede iniciar el proceso de restitución. Otra dificultad en algunos casos es la inscripción en el registro porque las organizaciones que tienen estudios más actuales sobre el tema afirman que se están negando derechos para cumplir metas. Una cifra escandalosa es que de las 62 mil 965 solicitudes hechas desde el 2015 hasta el 2018, solo fueron aptas para inscripción administrativa 22 mil 711, lo que llevaría a preguntarse qué pasó con las otras solicitudes.
Otra dificultad se observa en la restitución formal y material de las tierras cuando esa tierra se cruza con zonas ambientalmente protegidas, con zonas de protección ambiental, con intereses de empresas mineras, de proyectos agroindustriales y cuando se cruzan con proyectos de infraestructura, porque ahí es un reto armonizar las normas y proteger los derechos de la población campesina.
También es una dificultad el incumplimiento de las órdenes contenidas en las sentencias, son muchas órdenes que involucran a distintas entidades, pero son pocos los recursos y la capacidad de respuesta. Y quizá una última dificultad que quisiera mencionar es la imposibilidad de brindar garantías de no repetición, porque continúan los asesinatos de líderes reclamantes de tierra y persiste un modelo de desarrollo que no reconoce ni valora los aportes de la población campesina.